Partes: S. A. E c/ Estado Nacional - Ministerio de Salud de
la Nación y otros s/ amparo Ley 16.986
El hecho de que el Estado Nacional provea los fondos necesarios para que las provincias proporcionen los servicios de salud a los beneficiarios del Programa Federal "Incluir Salud", no lo exime de su obligación de velar porque se cumplimente dicho programa y las prestaciones se cubran de manera efectiva.
Tribunal: Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba
Sala/Juzgado: II
Fecha: 27-sep-2016
Sumario:
1-Corresponde hacer lugar a la acción de amparo interpuesta
contra el Estado Nacional a fin de que se le otorgue cobertura del tratamiento
de drenaje linfático manual que le fuera prescripto por el oncólogo y la
provisión regular e ininterrumpida, de la medicación según prescripción de su
médico psiquiatra, ya que la actora posee cobertura de asistencia médica a
través del Programa Federal Incluir Salud y toda vez que el demandado es el
último garante del derecho a la salud y a la vida que les asisten a todos los
habitantes de la Nación.
Fallo:
Cordoba, 27 de Septiembre de 2016.
Y VISTOS:
Los autos "S., A.E c/ ESTADO NACIONAL - MINISTERIO DE
SALUD DE LA NACION Y OTROS s/ AMPARO LEY 16.986" (Expte. N° 11744/2015),
en los que la demandada Estado Nacional-Ministerio de Salud de la Nación ha
interpuesto y fundado a fs. 185/186vta., recurso de apelación en contra de la
Sentencia dictada por el señor Juez Federal de Villa María el 23 de marzo de
2016 (fs. 177/184vta.), en la que dispuso rechazar el planteo de falta de
legitimación pasiva articulado por el Estado Nacional-Ministerio de Salud de la
Nación y "Hacer lugar a la acción de amparo incoada, y ordenar: a) Al
Estado de la Provincia de Córdoba - Ministerio de Salud de la Provincia de
Córdoba (Unidad de Gestión Local del Programa Federal "Incluir Salud"
- ex Pro.Fe), responsable primario de la ejecución del mismo, proceda a otorgar
a la Sra. A. E. S., DNI N° 12.275.005, plena cobertura y asegure la
autorización y provisión regular e ininterrumpida, y en forma mensual, de los
medicamentos ALPRAZOLAN por 2 mg, 50 comprimidos (1 caja) y SERTRALINA por
50mg, 60 comprimidos (2 cajas) y la plena cobertura, de por vida, del
tratamiento de drenaje linfático manual en miembro superior derecho, a razón de
tres (3) veces por semana, que le fueran prescriptas por los facultativos de la
salud intervinientes; y b) Al Estado Nacional - Ministerio de Salud de la
Nación (DNPM), como garante último de la prestación de salud que le cabe, para
que en forma subsidiaria y en el supuesto que la UGP no efectivice, en tiempo y
forma, la provisión de la medicación y tratamiento (fisioterapia kinesiológica)
en cuestión, dé cumplimiento con las mentadas coberturas, en los términos y
alcances arriba mencionados." Impuso las costas a las accionadas. La parte
actora contestó los agravios a fs. 188/191 y el señor Fiscal General evacuó la
vista corrida a fs.211vta., quedando así la causa en condiciones de ser
resuelta.
Y CONSIDERANDO:
I.-Que la señora A. E. S. inicia formal acción de amparo en
contra del rio de Salud de la Provincia como Unidad de Gestión del Programa
Federal "Incluir Salud" (ex. Pro.Fe), a fin de que se le otorgue de
manera inmediata la plena cobertura del tratamiento de drenaj e linfático
manual en miembro superior derecho, tres veces por semana, en forma permanente
y de por vida, que le fuera prescripto por el oncólogo tratante, y la provisión
regular e ininterrumpida, de la medicación ALPRAZOLAN por 200 mg, (una caja) y
SERTRALINA por 50 mg, (2 cajas), en forma mensual según prescripción de su
médico psiquiatra.
Manifiesta la amparista que es titular de una pensión no
contributiva por invalidez (PNC) y que por ello, posee cobertura de asistencia
médica através del Programa Federal "Incluir Salud". Relata que en el
año 2003 se le practicó una mastectomía con vaciamiento ganglionar, lo que le
trajo como consecuencia un linfoedema 6 IV de miembro superior derecho.
Sostiene que dicha acumulación de líquido, continúa, le produce pesadez, dolor
e impotencia funcional, razón por la cual se le indicó el drenaje descripto,
tres veces por semana y de por vida, pues si lo suspende reaparece el problema.
Cuenta que también padece de depresión y gastritis crónica, entre otras
patologías, por las que se encuentra medicada con ALPRAZOLAN por 200 mg, y
SERTRALINA por 50 mg,, los que tampoco puede suspender. Afirma que no obstante
ello, la prestadora de salud no cubre ni provee esos tratamientos en forma
continua sino de manera irregular (la kinesióloga que la trata interrumpió la
práctica por falta de pago de sus honorarios y no se proveen o no se autorizan
los medicamentos en tiempo oportuno). Pone de relieve que su derecho a la salud
y a la vida tiene protección en la Constitución Nacional y tratados con
jerarquía constitucional.Solicita como medida cautelar, que se intime a las
accionadas a que en forma inmediata procedan a darle la cobertura de las
prestaciones objeto de este juicio. Cita jurisprudencia y doctrina que estima
favorables a su postura.
El Estado Nacional opuso excepción de falta de legitimación
pasiva y presentó el informe circunstanciado previsto en el art. 8 de la Ley
16.986, el día 30 de abril de 2015 (fs. 131/1334vta.), no haciendo lo propio el
Estado Provincial de la Provincia de Córdoba. La parte actora evacua el
traslado de la defensa interpuesta, el 13 de mayo de 2015 (fs. 142/143vta.) y no habiendo llegado
las partes a un acuerdo en la audiencia de conciliación llevada a cabo (fs.
172/173vta.), el juez a quo dictó sentencia el 23 de marzo de 2016 (fs. 177/184vta.).
II- El representante del Estado Nacional dedujo recurso de
apelación en contra de la resolución de grado el 4 de abril de 2016 (fs.
185/186vta.). Se queja en primer lugar porque se hizo lugar a la acción
intentada sin que se hubiera acreditado debidamente que existió incumplimiento
alguno del Programa Federal "Incluir Salud", por parte del Estado
Provincial, quien es el verdadero obligado a cubrir las prestaciones
perseguidas por la actora. Afirma que se le dio validez probatoria a documentos
emitidos por terceros fuera del proceso sin que hubieran sido reconocidos
previamente por los supuestos firmantes, pese a que su parte, contrariamente a
lo que consigna el a quo, los desconoció al presentarse el informe del art. 8
de la Ley 16.986. También cuestiona que el juez de grado no manifiesta dónde
está el acto u omisión del Estado Nacional que habilite la acción de amparo en
su contra, el cual,
afirma, no existe.Reitera que el encargado de prestar la
cobertura del tratamiento de
drenaje linfático y de proveer los medicamentos aludidos,
siempre fue y sigue siendo el Estado Provincial, motivo por el que se debió
rechazar la demanda en contra de su representada.
Por último, se agravia del régimen de costas dispuesto por
el Sentenciante, aduciendo que al no haber mediado incumplimiento alguno de su
parte, debieron ser soportadas en su totalidad por el Estado de la Provincia de
Córdoba.
III- Pasando al tratamiento del primer agravio vertido,
vemos que el Estado Nacional sostiene que el Inferior acogió favorablemente el
amparo deducido por A. E. S. cuando no se había probado el pretendido
incumplimiento de la Provincia respecto del Programa Federal "Incluir
Salud". Afirma también que le dio validez probatoria a prueba documental
producida por terceros sin que estuviera debidamente reconocida, lo que
contrariamente a lo expresado por el a quo sí fue desconocida por su parte en
oportunidad de presentarse el informe circunstanciado del art. 8 de la Ley
16.986.
Para comenzar, tenemos que de una prolija lectura del
informe referido surge que tal como lo consignara el juez a quo, el ahora
quejoso nada opuso a la documental de que se trata en la oportunidad debida.
Por otra parte y en relación a que no habría quedado
acreditado incumplimiento alguno del Estado Provincial en su carácter de Unidad
de Gestión Provincial del Programa Federal "Incluir Salud" - Córdoba,
cabe poner de relieve en primer lugar, que la provincia, en tanto parte
interesada no ha cuestionado lo resuelto por el juez a quo. Sin embargo, atento
encontrarse como codemandado el Estado Nacional, analizaremos dicho agravio.
Surge de lo actuado que el propio Ministerio de Salud de la Provincia de
Córdoba el día 20 de enero de 2015 cursó una nota a la "Defensoría Pública
Oficial AD HOC" de Villa María (fs. 27), en respuesta a un oficio que le
dirigiera la señora Defensora María Luz Felipe el día 6 del mismo mes y año
(fs.26/26vta.) con motivo del reclamo por falta de prestaciones efectuado en
nombre de la señora A. E. S. En la nota referida se informó que ".el pago
de las prestaciones correspondiente a rehabilitación domiciliaria se hará
efectivo en el mes de febrero. Se abonarán 4 (cuatro) meses, desde abril 2014
en adelante."; también se dijo que "Hemos hablado telefónicamente con
la Lic. Sabina Andreoli para aclarar el tema de la cadena de pagos y evitar de
esta manera el cese de la prestación." y que la "autorización del
esquema de tratamiento para el corriente año 2015, por tres sesiones semanales,
por períodos de tres meses, conforme el pedido del oncólogo tratante",
había sido elevada a auditoría para su autorización. En otras palabras, se
estaba admitiendo que a enero de 2015 existía una deuda respecto a la cobertura
de la práctica "drenaje linfático manual" de varios meses y que ya
corriendo 2015, todavía no se había autorizado el tratamiento para ese año.
Además, el día 16 de marzo de 2015 la Lic. Sabina B.
Andreoli (Kinesióloga y Fisioterapeuta) hizo saber a "Profe - Incluir
Salud" que había "prestado servicios de atención domiciliaria" a
la paciente A. E. S. desde "Diciembre de 2013 hasta Febrero de 2015,
debiendo suspender el tratamiento de Drenaje Linfático Manual en MMSS derecho,
por falta de pago de los honorarios profesionales. La deuda es desde Junio de
2014 hasta Febrero de 2015, ." (fs. 30). Más allá de toda discusión
respecto a la pertinencia del reconocimiento de la documentación acompañada,
está claro que existe plena coincidencia entre lo comunicado por la accionada a
la Defensora Pública Oficial ad hoc, lo afirmado por la actora en el libelo
introductorio y lo manifestado por la licenciada Andreoli en cuanto a que el
tratamiento indicado a A. E. S.por el oncólogo tratante, no se le estaba
prestando a causa de la falta de pago de los honorarios de la fisioterapeuta
por parte de Programa Federal "Incluir Salud", es decir por el
incumplimiento de esta última en su obligación de cubrir dicha práctica.
IV- También se quejó el Estado Nacional porque el juez de
grado admitió el amparo intentado en su contra sin explicar, a su entender,
cuál es el acto o la omisión que justifica tal decisión, reiterando que la
demanda debió ser rechazada a su respecto porque el encargado de prestar la
cobertura del tratamiento de drenaje linfático y de proveer los medicamentos
aludidos, siempre fue y sigue siendo el Estado Provincial.
De la simple lectura del pronunc iamiento en recurso surge
que, contrariamente a lo aseverado por el quejoso, el Tribunal a quo explicó
claramente los fundamentos por los que hizo lugar a la acción contra el
codemandado Estado Nacional, los que por otra parte, compartimos. En efecto, es
el último garante del derecho a la salud y a la vida que les asisten a todos
los habitantes de la Nación. El hecho que provea los fondos necesarios para que
las provincias proporcionen los servicios de salud a los beneficiarios del
Programa Federal "Incluir Salud", no lo exime de su obligación de
velar porque se cumplimente dicho programa y las prestaciones se cubran de
manera efectiva.
En este sentido esta Sala B de la Cámara Federal con fecha
22/03/2016 se expidió sobre una situación análoga a la presente, en autos
"DEFENSORIA PUBLICA OFICIAL c/ CORDOBA, PROVINCIA DE Y OTRO s/ AMPARO LEY
16.986" (Expte. N° 17844/2014/CSI - CA2), en donde se sostuvo que ".teniendo
en cuenta que en autos se encuentra en juego el derecho a la salud, e
íntimamente relacionado con el derecho a la vida, siendo éstos expresamente
reconocidos por la Constitución Nacional y Tratados Internacionales con
jerarquía constitucional (arts. 75, inc.22 de la Ley suprema), el Estado
Nacional ha asumido compromisos internacionales explícitos orientados a
promover y facilitar las prestaciones de salud, obligación que se extiende a
los estados provinciales y municipios y otras entidades públicas (por ejemplo obras
sociales y empresas de medicina prepaga) que participan de un mismo sistema
sanitario destinado a "procurar el pleno goce del derecho a la salud para
todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o
geográfica", en el marco de una concepción de "integradores" del
sector sanitario, en el que la autoridad pública reafirme su papel de
conducción general del sistema y las sociedades intermedias consoliden "su
participación en la gestión directa de las acciones" (art. 1°, ley 23.661
y Fallos: 321:1684; 323:1339, 3229; 324:3578)"
"Bajo estos parámetros, la autoridad pública nacional
ha realizado e implementado planes o programas de inclusión social, destinados
especialmente a los sectores más vulnerables, entre los que pueden ser
mencionados: el Programa Federal de Salud (PROFE). "
"En estos términos, reafirma lo expuesto el deber que
asiste al Estado Nacional -mediante el Ministerio de Salud- de acudir en forma
subsidiaria a los requerimientos que le son y/o pudieren ser formulados en
materias que le competen referidas a la protección de los derechos y garantías
enunciados, de manera de no frustrar los derechos de los beneficiarios de los
programas en los que haya intervenido, sea en su creación o en su posterior
control. De nos ser así, las leyes sancionadas en la materia no dejarían de ser
sino enfáticas enumeraciones programáticas vacías de operatividad,
desconociendo el espíritu tuitivo de la legislación nacional sobre el
particular.Es decir, tanto la función rectora ejercida por el Estado Nacional
en el campo de la salud y también del Ministerio de Salud como autoridad de
aplicación para garantizar la regularidad de los tratamientos sanitarios,
coordinando sus acciones con las obras sociales y estados provinciales, sin perjuicio
de la organización federal y descentralizada que corresponde en cada
jurisdicción para la prestación de dichos servicios, y de la responsabilidad
que emerge del compromiso internacional asumido por el Estado de asegurar a
todos los habitantes del derecho a la salud; son razones que determinan la
obligación del Estado Nacional en carácter de codemandado como garante del
sistema y del derecho a la salud".
"Como garante del sistema de salud el Estado Nacional
tiene una responsabilidad subsidiaria en la provisión de los tratamientos
necesarios para tratar los problemas de salud de los beneficiarios del sistema,
de manera que si la primaria responsable PROFE - Incluir Salud - Unidad
Ejecutora Córdoba no brindara una adecuada atención a sus beneficiarios, el
Estado Nacional no podría desentenderse de su deber de suplir tal déficit con
acciones positivas encaminadas a brindar la prestación retaceada, pues la salud
es un asunto público, relacionado -como se dijo- con el derecho a la vida. Por
lo tanto, la responsabilidad del Estado Nacional, a través de sus distintos
órganos, en el control y garantía de la cobertura médica de las personas con
discapacidad, es explicita, sin perjuicio de las obligaciones asumidas por las
autoridades de la Provincia (v. doctrina de CSJN Fallos: 323:3229)."
"En conclusión, el Programa Federal de Salud (PROFE) se
trata de un programa consensuado con la máxima autoridad sanitaria de las
distintas jurisdicciones, las que, en definitiva, son las responsables
primarias de la atención sanitaria y asistencial de la población que reside
dentro de sus límites territoriales, es decir, de la gestión del programa, a
través de la Unidad de Gestión Provincial (UGP). El Estado Nacional, en tanto,
tiene a su cargo la asistencia financiera y velar por el cumplimiento de las
obligaciones comprometidas por las provincias. Tal como se expuso, es la
Provincia la obligada en primer término a otorgar la cobertura integral, sin
embargo el Estado Nacional tiene el rol de rectoría y garante en subsidio de
tales prestaciones. En materia de derechos económicos, sociales y culturales,
como es el derecho de obtener del Estado una prestación de tratamiento médico,
éste se ha comprometido a adoptar las providencias para lograr la plena
efectividad de los mismos, en la medida de sus recursos disponibles (conforme
surge de los tratados internacionales), para los verdaderos destinatarios de su
responsabilidad subsidiaria, que son los carenciados y los enfermos sin
cobertura."
"Por otra parte, corresponde destacar que el Programa
Federal de Salud, cubre las prestaciones médicas a los beneficiarios de
pensiones no contributivas, encontrándose su gestión a cargo del Ministerio de
Salud y Ambiente, conforme al Decreto 1606/2002. Sobre el particular, no está
de más señalar que, en las consideraciones de dicho Decreto (por el que, en su
art. 1°, se transfiere al Ministerio de Salud la gestión de la cobertura médica
de los beneficiarios de pensiones no contributivas otorgadas y a otorgarse con
intervención de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, dependiente
del Ministerio de Desarrollo Social), se expresa:".Que compete al
Ministerio de Salud entender en la planificación global del sector salud y en
la coordinación con las autoridades sanitarias de las jurisdicciones
provinciales y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el fin de
implementar un Sistema Federal de Salud consensuado, que cuente con suficiente
viabilidad social. / Que en virtud de las competencias del Ministerio de Salud,
resulta conveniente centralizar la función de cobertura médica de los
beneficiarios de pensiones no contributivas en el mencionado organismo. / Que
entre las funciones encomendadas a la Subsecretaría de Políticas, Regulación y
Fiscalización, dependiente de la Secretaría de Políticas, Regulación y
Relaciones Sanitarias del Ministerio de Salud, se enuncian las de asistir en la
planificación sanitaria y global, la de realizar el control de gestión de
planes, programas y proyectos, evaluado los resultados e impacto social de los
mismos, por lo que corresponde asignarle en particular la función
aludida."".
"En tales condiciones, resulta razonable que
corresponde al Estado Nacional velar por el fiel cumplimiento de los
tratamientos requeridos, habida cuenta de la función rectora que le atribuye la
legislación nacional y de las facultades que debe ejercer para coordinar e
integrar sus acciones con las autoridades provinciales y diferentes organismos
que conforman el sistema sanitario del país, en miras a lograr la plena
realización del derecho a la salud.".
Por los motivos apuntados, somos de la opinión que también
debe rechazarse el planteo vertido por el Estado Nacional en contra de la
resolución en recurso.
V- En relación al último agravio vertido, el apelante
solicitó que, atento no existir incumplimiento alguno de su parte, las costas
fueran soportadas en su totalidad por la Provincia de Córdoba.Entendemos que no
le asiste razón al quejoso, ya que reviste la calidad de perdedor en el juicio
juntamente con el codemandado Estado de la Provincia de Córdoba - Ministerio de
Salud de la Provincia de Córdoba (Unidad de Gestión Local del Programa Federal
"Incluir Salud") y no se advierten razones para eximirlo total o
parcialmente de cargar con esa obligación.
VI- Resta pronunciarnos sobre las costas de la Alzada, las
que de acuerdo al resultado arribado también deberán ser soportadas por la
perdidosa (Estado Nacional), en un todo de acuerdo al principio objetivo de la
derrota y lo dispuesto en el art. 68 -primera parte- del C.P.C.N.). A tal
efecto, los honorarios profesionales del Dr. Juan Carlos Belagardi, Defensor
Público Coadyuvante, se fijan en la suma de ($.). No se hace lo propio respecto
al Dr. Juan Pablo Miguel, representante del Estado Nacional, por ser
profesional a sueldo de la demandada, salvo que acredite una situación
diferente.
Por ello,
SE RESUELVE:
1) Confirmar la Sentencia dictada el 23 de marzo de 2016 por
el señor Juez Federal de Villa María, en cuanto ha sido materia de agravio.
2) Imponer las costas de la Instancia en su totalidad al
demandado perdidoso (Estado Nacional), de conformidad a lo previsto en el art.
68 -primera partedel C.P.C.N.). A tal efecto, los honorarios profesionales del
Dr. Juan Carlos Belagardi, Defensor Público Coadyuvante, se fijan en la suma de
($.), no haciéndose lo propio respecto al Dr. Juan Pablo Miguel, representante
del Estado Nacional, por ser profesional a sueldo de la demandada, salvo que
acredite una situación diferente.
3) Protocolícese y hágase saber. Cumplido, publíquese y
bajen.
ABEL G. SÁNCHEZ TORRES
LUIS ROBERTO RUEDA
LILIANA NAVARRO
EDUARDO BARROS
SECRETARIO DE CAMARA
Fuente: Microjuris
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